缓解制约支撑发展 浅谈道路交通管理体制的前世今生

　　说道路交通管理体制，应该是中华人民共和国建国后的道路交通管理体制。但是如今“民国范儿”流行，所以笔者也赶回时髦，上溯到建国前，简单提一提民国的那些事儿。

　　中国大地上第一次出现汽车，是在1902年。1913年我国第一条公路——湖南长沙至湘潭公路开始修筑。民国这三十多年时间，道路交通发展很快。但是政局不稳，管理体制的变化也很频繁。但就中央政府层面的管理主体，基本上都是交通部，其中国道事务曾于1928年10月至1937年7月划归新设的铁道部管理。抗战开始后，战时的交通管理体制更为复杂。

　　民国时期的道路交通工作有个特点，就是地方各自发展。各省的交通管理起先都各自为政。1932年5月，苏、浙、皖三省设立道路专门委员会；11月，豫鄂皖赣苏浙湘七省建立公路专门委员会。为了实现“汽车互通”，1932年12月，“苏浙皖京沪五省市交通委员会”成立，到1936年7月扩组为“全国公路交通委员会”。这个委员会可不是中央行政机关，但却制定公路交通法规和制度，统一各省交通管理工作。此外，各大城市的交通管理都自成一家。例如上世纪30年代，上海的公共租界工部局、法租界工部局和上海市公安局都在发驾驶执照，而这三种驾照，到外地又不一定管用。

　　抗战胜利后，道路交通管理工作开展走向规范、统一。交通部公路总局监理处统一全国的汽车总检、驾驶员考核审验，换发统一的机动车、驾驶员牌证。1946年元旦凌晨，全国改左侧道行为右侧道行。1947年，一连制订发布了《公路汽车监理实施办法》、《汽车管理规则》、《汽车登记实施细则》、《公路交通安全措施》、《行车事故处理实施细则》等11部交通法规。

　　说到地方的道路交通管理，还是以笔者的家乡浙江省为例。先说管理机构。浙江省在1922年成立省道局，直接隶属省长公署；而县道由省建设厅管。1928年成立省公路局统一管理省道和县道。插一句，当时没有乡道和村道等级。后来进行多次机构裁撤、调整，名称先后为公路管理局、建设厅交通管理处、省政府交通处、省政府公用事业管理处、省交通管理处，不是直接属于省政府就是归属建设厅。1947年3月再次成立省公路局，直到1949年5月“结束办公”。

　　当时浙江省除了杭州，还没有几个较大的城市，就是杭州估计也不会比现在的铁岭大多少。现代意义上的城市道路就更少了。所以当时“公路交通”基本就等同于“道路交通”。

　　那么当时公路交通管理机构主要管了什么？

　　公路管理养护。对省营公路，1928年，省公路局设养路所。1934年分6个区管理，1936年分11个进行管理。各路段又设分段，驻道班。其他公路主要采用保甲养路，还有民众养路方式。商办公路一般也设养路队。当时没有专门的公路路政队伍，1933年省公路管理局总务科设路警股。

　　车辆牌照管理。1928年11月开始对车辆实行许可证及牌号制度，1930年6月，省公路局规范、统一全省牌照。1932年10月，苏浙皖京沪五省市统一管理汽车牌照式样及领照手续。浙江省公路管理局在当时的公路行车规则中规定“车辆前后应挂有车号牌照，持有公路局的通行证才可以行驶，并专设稽察员在各路段实行流动检查。”这“稽察员”大概是浙江最早上路的交通执法人员了。全国统一牌照是在1939年开始的，到1940年12月底才完成。

　　车捐收缴。车捐就是养路捐。车捐收缴，就是公路养路费征收。这项工作开始于1928年11月。费用是比较贵的，刚开始时是营业货车每辆每月十二元、自用车辆每辆每月五元。1933年，又增加了“互通捐”，五省市车辆互通不再另收通行费。后来车捐标准有所调整，月捐也改为了季捐。车捐按车重或车座计征。营业车比自用车标准高，对了，脚踏车也是要交的。按照征解办法，逾季不缴按捐额加五成处罚。杭州市区内的车辆，由杭州市政府收取。

　　驾驶人资格管理。1925年3月，浙江省省道局举办第一期司机养成所，就是培训驾驶员的驾校。但其时驾驶人大都属于省道局及各商营汽车公司，政府部门没管。还是杭州市政府在1928年5月规定辖区内的司机要经过市工务局检查、考试。到1930年，省公路局开始组织考试、颁发驾照。1933年11月，又统一苏浙赣京沪五省市驾照，并且开始年检。当时的驾照分职业、普通两种。1935年，全省有166人取得普通驾照，1183人取得职业驾照——可见当时驾驶人多么稀罕。1939年实现全国统一。

　　行车管理及肇事处理。1933年，省公路管理局成立了巡逻警察小队进行行车安全管理，配备武器，骑着脚踏车在沪杭、京杭、杭徽等公路巡逻，在主要车站为查车站进行检查。浙江省公路局还负责处理公路交通肇事，尽管事故并不算多。对了，省公路管理局1932年拟订了《处理汽车伤人暂行规则》，经省政府报行政院交内政部核复。内政部认为与法律相抵触，只准参照其中两条办理。这个80多年前的“合法性审查”还是挺严格的。

　　汽车服务机构管理。主要是对汽车维修机构的管理。当时建设公路同时设车场，进行车辆修理和调度。另外还有修造场修车厂，多由商营公司设立，既内修也有外修。公路沿线还有汽车救济站，车辆中途故障或缺油，可在救济站修理或加油。

　　由此可见，民国时期的公路管理机构基本上是管理了公路上的各种事务。

　　顺便说一下1938年成立的交通部队警总局、1946年恢复的交通警察总局以及东北的第二交通警总局，虽然名义上隶属于交通部，号称统辖铁路、公路、水路警察，但实际是战斗部队，不是行政机关。交通警察总局的人事任免、指挥调动、日常训练等权力属于保密局，后勤补给由国防部负担。

　　1993年后，中央政府层面没有关于道路交通管理体制方面新的重大政策性文件出台。

　　“八六改革”后的道路交通管理体制很快完成“法定化”。1995年2月全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察法》第六条规定“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：……（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；”而1957年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察条例》规定人民警察的职责是“管理城市交通秩序、车辆和驾驶人员。”

　　跨入新世纪，随着《中华人民共和国道路交通安全法》及其《实施条例》颁布施行，道路交通管理体制大局已定。

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