治超联合执法，是相对集中处罚权还是上级指定管辖？

　　日前，交通运输部网站上，一则网友政府互动，引发大家围观。

　　提问    1617162597173QA 2021-03-31

　　同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚

　　【详细描述】

　　新版《行政处罚法》第29条规定“......，同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

　　针对目前治理货运车辆超限超载问题所依据的法律法规和规章相关要求：1、公安交警依照《道路交通安全法》第92条第二款的相关规定顶格处罚额度为2000元以下。2、交通执法部门依据《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通运输部62号令）第43条第（二）项相关规定处罚定额额度在3万元以下。

　　如果依照《交通运输部 公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》（交公路发[2017]年173号）的规定，“超限超载运输车辆由公安交警部门实施处罚”是否与2021年7月15日实施《行政处罚法》相矛盾？

　　在此，网友出了一道问答题。

　　已知：1.新《行政处罚法》第 29 条规定，同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

　　2.《道路交通安全法》规定，货运机动车超过核定载质量的，顶格处罚额度为 2 千元以下。

　　3.《超限运输车辆行驶公路管理规定》规定，车辆违法超限运输的，罚款最高不得超过 3 万元。

　　4.《交通运输部 公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》规定，超限超载运输车辆由公安交警部门实施处罚。

　　请问： 第 4 点和第 1 点是否矛盾？

　　出题时，网友心中应该有标准答案：矛盾！——既然法律规定按高罚款，那就应该是谁罚的高谁来罚。超限运输交通罚 3 万，公安罚 2 千，交通罚的比公安高，依照处罚法规定，应当由交通罚。而治超联合执法实施意见却规定由公安罚，两者相矛盾。

　　面对网友抛出的问题，交通部作出四点回应。

　　答复     2021-05-27

　　您好，为落实《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号），进一步优化营商环境，解决多头执法、重复罚款问题，2017年11月，我部联合公安部印发了《关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》（交公路发〔2017〕173号），对货车车货总质量违法超限超载行为，推行交通运输部门检测车辆装载情况并监督消除违法行为、公安部门单独处罚记分的联合执法模式，从政策层面对全国治超执法工作进行了统一和规范，破解了多部门重复检查和处罚问题，促进了严格规范公正文明执法，取得了积极成效。

　　2021年1月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订了《行政处罚法》，其中，第二十九条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”从其内容看，本条是对“行政处罚的管辖和适用”的规定，而不是对“行政处罚的实施机关”进行的规定。

　　在《行政处罚法》第三章“行政处罚的实施机关”中的“第十八条第二款”规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）已明确规定，推动由交通运输部门公路管理机构负责监督消除违法行为、公安交管部门单独实施处罚记分的治超联合执法模式常态化、制度化，即，国务院已决定在治超联合执法中，由公安交通管理部门行使交通运输主管部门的罚款权。因此，治超联合执法工作政策与《行政处罚法》第二十九条规定并不冲突。

　　下一步，我部将深入贯彻党中央、国务院决策部署，以优化营商环境、维护货车司机合法权益为目标，积极与公安部门沟通，共同落实《行政处罚法》第二十九条规定，深入推进治超联合执法常态化制度化，规范各地治超执法行为。 

　　答复单位：交通运输部

　　首先，交通部强调，《超限超载联合执法实施意见（试行）》是落实国务院（国办发〔2017〕73 号）文的举措。从政策层面对全国治超执法工作进行了统一和规范，破解了多部门重复检查和处罚问题。

　　其次，交通部指出，新《行政处罚法》第二十九条第二款，按照罚款数额高的规定处罚，是对行政处罚的管辖和适用的规定，而不是对行政处罚的实施机关进行的规定。

　　第三，交通部认为，在治超联合执法中，由公安交通管理部门行使交通运输主管部门的罚款权，是国务院（国办发〔2017〕73号）依据《行政处罚法》第十八条第二款作出的决定。因此，治超联合执法工作政策与《行政处罚法》第二十九条规定并不冲突。

　　最后，交通部表示，下一步，将积极与公安部门沟通，共同落实《行政处罚法》第二十九条规定。

　　提问网友看到答复，估计会有看了一出关公战秦琼大戏的感觉。其中，由公安交通管理部门行使交通运输主管部门的罚款权的说法，更是引来网民围观和吐槽。

　　网友提问时提到的修订后《行政处罚法》第二十九条，是一事不再罚原则的具化。

　　第二十九条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

　　对于一事不再罚，有人认为是从古罗马共和国时期的一事不再理演变而来。还有人认为是源于美国《宪法修正案》双重处罚禁止规定。最初只在民法、刑法领域适用。后来，为了防止行政机关滥用处罚权，各国相继在行政处罚领域设立了一事不再罚的原则。

　　我国《行政处罚法》制定时，引入一事不再罚原则，对防止重复处罚、多头罚款起到了积极作用。修订前处罚法对一事不再罚的规定比较简单：

　　第二十四条  对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

　　但其立法意图却十分明确，就是不让当事人因同一个违法行为，收到两张以上罚款单。无论是一个行政主体开两次以上罚单，还是两个以上行政主体各开一个罚单，都不行。

　　一个行政主体不开两次以上罚单，比较容易做到。若同一违法行为，几个行政机关都有管辖权，如何保证不出现两次以上罚款单，是个难题。对这类违法行为，常常会因为无法确定该谁管，或是无法确定该由谁来确定该谁管，最终导致要么都不管，要么重复罚的乱象。

　　行文至此，不难看出，在多个行政主体都有管辖权的情况下，落实一事不再罚的难点在于如何确定具体负责开罚款单的实施机关。因此，一事不再罚的条款虽然在管辖章节，实际上与实施机关不可割裂。解决了实施机关管辖问题，就等于保证了一事不再罚的落实。

　　修订前的处罚法只规定了一事不再罚，对如何解决管辖冲突，保证一事不再罚落实，未作更多规定。实际执行时，多数通过协商解决，或是依照修订前处罚法第二十一条规定，由上级指定管辖。

　　第二十一条  对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

　　此次修订后，增加了按高处罚的规定，对管辖主体选择做出一定限制。相当于给协商解决，或在上级指定管辖时划了一条线。

　　第二十九条　……。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

　　《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73 号）涉及治超联合执法的原文是：

　　（二）规范公路货运执法行为。推动依托公路超限检测站，由交通部门公路管理机构负责监督消除违法行为、公安交管部门单独实施处罚记分的治超联合执法模式常态化、制度化，避免重复罚款，并尽快制定可操作的实施方案，在全国范围内强化督促落实。

　　显然，国办意见的落脚点是避免重复罚款，是落实处罚法一事不再罚的具体措施。其政策制定思路应当如下：

　　1.依据部门法律法规，交通、公安对超限行为都有罚款权。2.依照处罚法一事不再罚原则，交通、公安两个部门中，应当只由一个部门罚款。3.依据修订前处罚法第二十一条关于上级指定管辖的规定，指定公安单独实施处罚。

　　在处罚法修订前，以上决定并无不妥。只是，修订后的处罚法增加了按高处罚条款。上级机关依法可以指定管辖，但在指定时要遵守按高处罚的规定。这就需要对处罚法修订以前作出的决定进行评估和修正。当然，也可以通过部门修改规章，调整或取消相关条款，消除指定管辖与处罚法新增条款的冲突。

　　自《行政处罚法》颁布以来，国务院依据修订前处罚法第十六条规定，一直在推进相对集中行政处罚权工作。

　　国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发〔2002〕17 号）

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。

　　对比国务院之前的发文可以发现：

　　国务院把处罚法第十六称为行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，把依据处罚法第十六条作出的决定，称为相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权后，承接机关执法时，执行的是移交机关的部门法规。

　　而推进物流降本增效促进实体经济发展的意见（国办发〔2017〕73 号）一文，把规范公路货运执法行为称为治超联合执法。在治超联合执法时，公安也未依照交通部门的法规实施处罚。因此，很难把修订前处罚法第十六条（修订后第十八条第二款）说成国办作出治超联合执法决定的法律依据。自然也不存在由公安交通管理部门行使交通运输主管部门的罚款权的说法。

　　最后要说的是，修订后的处罚法新增规定是按照罚款数额高的规定处罚。对于这个高：

　　一种观点认为，是指法律条文规定处罚上限的高。前文提到的提问网友，在提问时就持这种观点。若是这情况，就比较容易确定管辖机关，翻翻法律法规条文就能确定了。

　　另一种观点认为，应当是实际调查后拟处罚数额的高。若是这种情况，则需要几个有管辖权的机关同时进行调查、审核，然后才能知道那个机关应处罚的数额高，进而才能确定应当由那个机关管辖。果真如此，则可能会出现执法资源浪费，行政效率低下等问题。对此需要作进一步探讨。

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