贺登才：无车承运人新业态全面推广的“行动指南”

　　日前，交通运输部和税务总局联合印发《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》（以下简称《管理暂行办法》）。这是贯彻党中央、国务院“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，促进平台经济规范健康发展、深化道路货运行业供给侧结构性改革的重大举措，也是无车承运人新业态经过两年多试点之后全面推广、有序发展的行动指南。《管理暂行办法》的出台实施，将对促进道路货运新业态发展，规范行业治理，整合社会资源，深化物流业降本增效，引导道路货运行业转型升级和高质量发展发挥重要作用。

《管理暂行办法》出台的重大意义

　　《管理暂行办法》的出台，是落实国务院关于促进平台经济规范健康发展的具体举措，也是无车承运人新业态全面推广的客观要求。2016年8月，交通运输部印发《关于推进改革试点加快无车承运物流创新发展的意见》（交办运〔2016〕115号），在全国开展无车承运试点工作。两年多来，无车承运物流新业态得到快速发展，涌现了一批代表性企业，实现了零散车辆资源的规模化整合和运输业务的集约化运作，有效提升了货运物流的组织效率和规模效应。据交通运输部监测统计，截至2018年11月，229家试点企业共整合社会运力142万辆，完成货运量3.2亿吨，提高车辆利用效率约50%，降低交易成本6—8%，创新改革效果初步显现。但是，我们也要看到，由于没有相应的管理制度保障，试点企业在实际经营中遇到问题缺乏制度监管；未纳入试点的货运经营者不能取得道路货运经营资质，无法开展相应业务；监管部门也很难有效依法监管，对市场稳定造成一定影响。因此，行业期盼政府部门尽快正式出台法规制度予以规范，明确试点工作后的政策走向。

　　《管理暂行办法》的出台，是无车承运人新业态高质量发展的重要保障。随着新一轮科技革命和产业变革，物联网、云计算、大数据、卫星定位、人工智能等新一代信息技术在货运物流领域加快应用，推动行业数字化变革，成为行业转型升级的新动能。在无车承运人试点的示范引领下，道路货运行业与互联网深化融合，货运物流企业加快拥抱互联网，通过搭建社会化的网络货运平台，整合更多物流资源，再造物流服务模式，提升物流质量效率，探索自身转型升级的新路径。我们可以看到，一批传统货运物流企业依托线下运作优势，积极向线上网络货运经营转型，扩大了业务范围，提升了竞争优势，正在成为道路货运行业高质量发展的新趋势。《管理暂行办法》的出台，给无车承运新业态吃了“定心丸”，为培育壮大货运物流领域的新技术、新业态、新模式提供了制度保障。

　　《管理暂行办法》的出台，是深化“放管服”改革的具体行动。《管理暂行办法》在网络货运经营的法律定位、行业准入、政府监管、行为规范、监督检查等方面做出规定，进一步明确各级道路运输管理部门的监管责任和监管要求，有利于规范经营者的主体责任和行为规范。同时，《管理暂行办法》在鼓励创新的基础上坚持审慎监管、包容监管、科学监管，特别是利用网络货运信息监测系统等“互联网+”政务手段，强化事中事后监管，并对政府部门政务数据共享提出了要求，有望实现“政府监管平台、平台管理车辆”的两级监管模式。这些对于创新现代监管方式，完善行业治理体系，提升治理能力现代化做了有益的探索。

《管理暂行办法》的主要亮点

　　《管理暂行办法》坚持鼓励创新、包容审慎、问题导向和依法行政原则，通过确定网络平台道路货物运输法律定位、经营规范、运营监管、税务合规等事项，更好地维护社会公众权益，保障安全生产，推动“互联网+”新业态规范快速发展，促进物流资源集约整合、高效利用，引领带动道路货运业高质量发展，服务经济社会发展大局。我个人理解，有以下突出“亮点”。

　　一是明确了“范围边界”。网络货运经营属于新业态，在前期试点中我们借鉴国外经验，称之为无车承运人。随着《中华人民共和国电子商务法》等法规制度的出台以及试点工作的推进，政府管理的范围边界逐步明确。为更好地指导行业健康发展，《管理暂行办法》将无车承运人更名为“网络平台道路货物运输”（以下简称网络货运），更准确地界定其概念定义和法律定位，也为行业企业“对号入座”，政府部门“审慎监管”奠定了基础。其中，对于网络平台道路货运经营者承担承运人责任的要求，明确区分了承运业务和信息中介、交易撮合业务的管理边界。既符合当前《中华人民共和国道路运输条例》上位法的管理边界，也对当前行业管理中由于边界不清、概念混淆导致的监管难提供了判定标准。

　　二是明确了“管理要求”。网络货运经营是货运物流创新驱动的重要成果，越来越多的货运物流企业希望进入市场。《管理暂行办法》明确了经营者资质要求和政府部门的监管责任。要求从事网络货运经营的，应当向所在地县级负有道路运输监督管理职责的机构提出申请，经营范围为网络货运。同时，《管理暂行办法》还规定，从事网络货运经营的，还应符合《互联网信息服务管理办法》等相关法律法规规章关于经营性互联网信息服务的要求，并具备相关线上服务能力。这也是网络货运经营区别于普通货运经营的重要特征。在后续服务规范或配套制度中相信会对“线上服务能力”予以进一步明确。特别是《管理暂行办法》要求，省级交通运输主管部门应按照相关技术规范的要求建立和完善升级网络货运信息监测系统，实现与网络货运经营者信息平台的有效对接，并定期将监测数据上传至交通运输部网络货运信息交互系统。这延续了试点过程中运行监测分析的做法，有助于实现网上网下一体化监管，也对经营者的信息化能力提出了相应的要求。

　　三是明确了“监管手段”。网络货运经营是“互联网+”货运物流的典型代表。《管理暂行办法》提出，鼓励网络货运经营者利用大数据、云计算、卫星定位、人工智能等技术整合资源，顺应了行业发展趋势。同时，《管理暂行办法》的出台，也是“互联网+”监管的创新举措。《管理暂行办法》要求，网络货运经营者应按照相关技术规范的要求上传运单数据至省级网络货运信息监测系统，应利用省级网络货运信息监测系统对网络货运经营者经营行为进行信息化监测，并建立信息通报制度，指导辖区内地方管理机构基于网络货运经营者的信用等级和风险类型实行差异化监管，这顺应了“互联网+监管”以网管网的监管要求。此外，《管理暂行办法》还要求，省级交通运输主管部门应当定期将监测数据上传至部网络货运信息交互系统，并与同级税务等部门建立信息共享机制。推进跨部门数据共享，有望逐步从部门“单打独斗”转变为协同监管、“智慧监管”，创新行业监管方式。

　　四是明确了“经营行为”。无车承运人试点两年多来，由于经营者在实际运营中无法可依，导致行业出现一些经营不规范问题。如，资质认定、法律地位、责任义务、安全管理等方面没有明确界定，对于合规企业正常业务的开展带来较大困扰。《管理暂行办法》的出台，明确要求网络货运经营者应建立健全安全生产管理制度，落实安全生产主体责任，强化了网络货运经营者的承运人责任。明确要求经营者应对对实际承运车辆及驾驶员资质进行审查，强化了经营者的查验责任。明确要求经营者应当遵守车辆装载的要求，强化了经营者的运输组织责任。明确要求经营者应当建立健全交易规则和服务协议，建立健全投诉和举报机制，遵守国家关于网络和信息安全有关规定，并应采取有效措施加强对驾驶员、车辆、托运人等相关信息的保密管理。这些经营行为的规定，在一定程度上回答了此前困扰行业发展的关键问题，有利于网络货运经营的合规发展和建立公平竞争的营商环境。

　　五是明确了“税务合规”。此次办法由交通运输部与税务总局联合印发，进一步规范了网络货运经营相关的税务合规要求。《暂行管理办法》明确了网络货运经营者应遵照国家税收法律法规，依法依规抵扣增值税进项税额，不得虚开虚抵增值税发票等扣税凭证，并且要求按照《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》记录和保存相关涉税资料，确保信息的真实性、完整性、可用性，进一步强调了网络货运者的税务合规责任。《暂行管理办法》进一步要求，经营者应当对运输、交易全过程进行实时监控和动态管理，不得虚构交易、运输、结算信息，为规避虚开风险，特别要求网络货运经营者不得虚构运输交易相互委托运输服务，这在一定程度上吸收了试点中的税务问题和经验，为规避网络货运经营税务风险奠定了基础。

关于后续工作的一些想法

　　《管理暂行办法》是在货运物流新业态蓬勃发展，供给侧结构性改革深入推进，无车承运试点工作基础之上，《道路运输条例》尚未修订完成的条件下出台的一个部门管理办法。下一步，建议在以下几个工作方面予以重点推进和深入落实。

　　一是抓好已有政策的“落实”。做好试点工作后行业全面推开的过渡和衔接工作，稳妥推进网络货运经营资质管理、行为规范和监督检查。严守准入条件，防止不符合标准的经营者进入市场。强化监测监督，做好事中事后监管。规范经营行为，引导经营者合规经营。此外，在无车承运人试点前后，各有关部门出台了一批支持政策措施。一些政策已经落实，但是仍有一些政策还有待推进。例如，个体运输户经营资质取得难问题还有待解决，建议结合运政系统全国联网时机，推行网上申请、网上审验等“互联网+”政务服务，使用网络货运经营者提供的网络经营场所便利实际承运人取得经营资质，让经营主体回归“本位”。此外，网络货运经营者委托实际承运人运输后进项发票的取得、实际承运人异地代开增值税专用发票、通行费电子发票取得问题以及推进增值税专用发票电子化工作等，还有待结合行业实际情况和政府现有手段予以协调解决，切实推动已有政策落地。

　　二是推动配套政策和实施细则“出台”。为全面推进《管理暂行办法》的实施，亟待完善相关服务规范。如，对于网络货运经营者线上服务能力的认定，建议统一认定标准和提交材料，规范操作规程和时限要求。在后续服务规范或配套制度中，明确网络货运经营者在安全生产管理、会员资质审查、接入监测系统、赔付风险保障、客户信息查验、运输过程监控、客户投诉处理和信息保密等制度方面的具体规范和要求。同时要做好相关经营主体和消费者的权益维护保障工作。结合试点经验，建议进一步建立完善省部两级信息监测系统，建立健全网络货运经营者信用评价机制，深化行业诚信建设，加强行业规范自律。

　　三是强化部门监管的“协同”。网络货运经营不仅仅涉及道路运输管理部门，还包括税务、公安、工信、工商等有关部门。在试点过程中，经营者通过接入省级监测系统上传运单数据，便利道路运输管理部门进行信息化监测，开辟了“互联网+”监管的新路。建议下一步加强相关部门数据共享，实现数据互认和联合监管，建立公开透明和协同治理的跨部门监管方式，引领行业治理体系改革和治理能力现代化建设。

　　中国物流与采购联合会副会长贺登才

　　二О一九年九月九日

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